國際
油價去年7月曾創(chuàng)下每桶147.50美元峰值，但到12月滑落至每桶32.40美元。近期，
國際油價則呈現(xiàn)出強勁上漲勢頭。6月5日，紐約商品交易所基準
原油期貨價格逼近每桶70美元。據(jù)預測，隨著全球經(jīng)濟危機緩解以及能源需求量增加，石油價格將恢復上升趨勢。
石油市場是一個全球化的市場，其產(chǎn)品又具有很強的地緣政治成分，中國的能源戰(zhàn)略與政策受到國際能源形勢和經(jīng)濟全球化的直接影響。
同時，作為經(jīng)濟增長速度最高、經(jīng)濟總規(guī)模日益擴大的大國，中國油氣資源戰(zhàn)略的選擇無疑將對世界油氣市場產(chǎn)生重要影響。因此，中國制定油氣戰(zhàn)略應當以全球化視角，考慮國際因素和其他國家在能源市場體制改革與政策上的經(jīng)驗教訓。
石油消費仍供大于求
在經(jīng)濟全球化的背景下，無論是從國際還是國內形勢看，對石油的需求都呈現(xiàn)增長態(tài)勢。總體而言，世界一次能源消費結構以油為主的形勢仍將繼續(xù)。
在國際油氣產(chǎn)需方面，世界石油需求呈穩(wěn)定增長態(tài)勢，其中，發(fā)展中國家需求增長高于發(fā)達國家。據(jù)國際能源機構統(tǒng)計，1997年至2007年間，世界石油消費以年均1.4%左右的速度增長。受油價高企和需求欠柔性的影響，2006年，世界石油消費增速降至0.7%，而2007年該指標恢復到1.1%。如要保證世界經(jīng)濟的持續(xù)增長，則可預計今后20年左右的時間內，世界石油消費將以略高于前一階段的速度增長，增幅可能達到1.8%。
進入21世紀，歐美等發(fā)達國家已進入后工業(yè)社會，在節(jié)能技術、能源效率、產(chǎn)業(yè)結構和替代能源開發(fā)等方面已取得了長足進步，石油需求增長速度放慢，預計年均增長0.9%～1.0%左右。在廣大發(fā)展中國家，由于經(jīng)濟快速發(fā)展、人們生活水平提高，加之在產(chǎn)業(yè)結構上接受了發(fā)達國家轉承來的能源密集型產(chǎn)業(yè)，預計今后20年的石油消費增長速度將高達3.1%，為發(fā)達國家的3倍多。
未來石油消費量增速將略快于產(chǎn)量增速，供應將趨緊。2007年全球石油產(chǎn)量比前年下降0.2%，降至8150萬桶，是2002年以來首次出現(xiàn)下滑。由于石油投資因全球金融危機而大幅減少，全球石油產(chǎn)量達到頂峰的時間將比預期要提前許多。綜合各種預測和判斷，世界石油可能在2020～2030年達到產(chǎn)量高峰，高峰期產(chǎn)量有可能在45億～50億噸范圍內。
數(shù)據(jù)顯示，世界天然氣資源條件優(yōu)于石油，2050年前后，天然氣將取代石油占據(jù)世界能源消費品種結構中的首位。2008年，世界天然氣產(chǎn)量增長迅猛，總產(chǎn)量飆升6.78%，達30501億立方米。除北美外，世界其余國家和地區(qū)的天然氣產(chǎn)量都有顯著的增長。截至2008年底，世界天然氣估算探明儲量為177.11萬億立方米，同比增幅1.11%，按目前開采水平可穩(wěn)定滿足至2060年的需要。隨著天然氣合成油技術、燃料電池技術、天然氣水合物利用相關技術的進步，天然氣的運輸、貿易方式和開發(fā)空間將大大拓寬。
從國內形勢看，從1985年以來的20多年中，中國的石油需求均以每年超過6%的速度遞增。在加入WTO前的2001年，中國石油進口依存度只有30%。到了2002年，中國的石油需求增量約占世界同期石油消費增加總量的2/3。2003年進口石油9114萬噸，超過日本成為世界第二大石油消費國。2008年，石油（包括原油、
成品油、液化石油氣和其他石油產(chǎn)品）凈進口量達20067萬噸，在國內油品消費量中的占比已升至接近52%。
預計2050年前，國內石油生產(chǎn)產(chǎn)量將穩(wěn)定在2億噸左右。然而，在石油消費持續(xù)增長的形勢下，原油產(chǎn)量增速仍小于需求量的增長。2008年，我國原油表觀消費量為3.65億噸，同比增長5.8%，與2007年7.3%的增幅相比放緩1.5個百分點；成品油表觀消費量為2.15億噸，同比增長11.9%，比2007年6.9%的增幅則加快了5個百分點。按此速度推算，到2010年，我國石油消費量將達到4.25億噸，2020年將超過8億噸。
天然氣產(chǎn)量和消費量也將快速增長。近年來，我國天然氣探明可采儲量大幅度增長，下游的輸送和消費環(huán)節(jié)發(fā)展相對緩慢。我國天然氣工業(yè)正處于勘探早期階段，也是快速增長時期。至去年底，我國天然氣資源探明率為24.6%，可保證國內天然氣產(chǎn)量2020年達到1200億立方米。
油氣監(jiān)管體系有待完善
盡管我國
石油儲量產(chǎn)量進入平穩(wěn)增長階段，然而目前油氣發(fā)展管理在監(jiān)管等方面仍存在一些問題。
我國沒有專門、統(tǒng)一的油氣立法，油氣監(jiān)管體系不健全。現(xiàn)有法規(guī)中有關油氣的內容，主要是針對所有礦產(chǎn)資源開發(fā)管理和資源保護的法律、法規(guī)，沒有反映石油、天然氣資源的特點，無論從開發(fā)和節(jié)約國內油氣資源，還是從積極開拓海外資源的角度，都不利于進行明確、具體、有針對性地規(guī)范化管理。
同時，油氣勘查前期工作投入較少，扶持政策尚未奏效，運轉體制不夠靈活。油氣資源普查、評價，
非常規(guī)油氣資源開發(fā)的科技攻關等，都需要國家承擔起責任和風險。三大國有石油公司重組改制后，不再具有政府職能，
油氣勘探前期工作投入不足，油氣地質中的公益性基礎工作出現(xiàn)空當。另外，我國難開采儲量比例很高，而且今后待發(fā)現(xiàn)資源中，仍將以
低滲透和稠油等難開采資源為主。這部分資源的開采成本越來越高，在正常油價下需要給以一定的優(yōu)惠政策，否則大石油公司有時也難有積極性進行開采。而一些技術含量高、隊伍精干（包袱小）、體制靈活的小公司又未必能獲得市場準入。
我國能源消費浪費很大，現(xiàn)行的油氣節(jié)約和替代政策目標性、可操作性又不強，缺乏有效的促進油氣資源合理消費的引導機制和激勵政策。現(xiàn)有的油氣節(jié)約與替代方面的法律法規(guī)其執(zhí)法內容并不具體，與其配套的規(guī)范和條例還不完善，全社會的節(jié)油意識并未形成。目前普遍存在的一些不合理的、低效的、非清潔的石油消費，還未形成一個有效的優(yōu)化調節(jié)機制，以促使石油資源的合理配置。我國能源供應價格長期徘徊在較低價位，也不利于上游資源的勘探、開發(fā)，節(jié)約資源的效益、效果都不明顯。
石油流通體制改革也存在著滯后。我國石油市場沒有放開，探礦權、采礦權和原油、成品油批發(fā)仍由幾大國有公司專營。同時還有遭人詬病的定價機制，原油、成品油只是在價格上與國外接軌，價格機制本質上仍然是政府指導價。現(xiàn)行的定價機制是按國際三大石油交易所的石油價格制定國內原油、成品油價格，國際油價劇烈波動的風險被釋放到了國內。
國際范圍內的
石油勘探開發(fā)方面的競爭，不僅是石油公司之間的競爭，而且是綜合國力的競爭；不僅是企業(yè)行為，而且是政府行為。而我國在國家層面還缺乏開拓海外石油資源市場的總體戰(zhàn)略和配套政策。
油氣戰(zhàn)略選擇趨向多元
針對油氣管理中的一些問題，結合全球化影響，我國的油氣戰(zhàn)略選擇，需要從多方面綜合考慮。我國石油天然氣的國家所有權限、油氣發(fā)展總體規(guī)劃的制定原則和程序、石油天然氣中下游管理制度、監(jiān)管機構的職責權利和有關制度等方面的內容，急需以立法的形式加以明確和規(guī)范。另外，我國油氣立法條件已基本成熟，加緊油氣立法，有利于我國油氣行業(yè)的健康發(fā)展。
建立健全我國油氣行業(yè)監(jiān)管體系，克服監(jiān)管職能過于分散的問題，同樣是當務之急。目前油氣監(jiān)管涉及國家發(fā)展改革委、國土資源部、商務部、財政部、環(huán)境保護部等十幾個部委，但這些部門真正從事油氣行業(yè)政策制訂和行業(yè)監(jiān)管的人員很少，部分監(jiān)管職能甚至還在幾大石油公司本身，對市場運作和企業(yè)行為缺乏規(guī)范、有效的監(jiān)督。應該按照公正、透明、專業(yè)、誠信和權力制衡的原則建立我國的油氣監(jiān)管體系，維護市場競爭的秩序。現(xiàn)代監(jiān)管體系應該包括完善的法律環(huán)境、專業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管機構、多維度的行業(yè)自律和消費者權益保護。現(xiàn)代監(jiān)管的核心是監(jiān)管活動的法制化。
同時還要重視油氣勘探前期工作，積極扶持油氣勘探和難采儲量的開發(fā)利用，加快石油流通流域的改革。國家應該安排專項基金，并責成有關部門組織實施，包括建立國家重點實驗室，開展石油地質基礎理論研究，進行深海、南海以及全國性的油氣資源普查、調查、勘查，以及全國油氣資源評價研究和戰(zhàn)略選區(qū)等。對尚未申請油氣資源礦產(chǎn)勘查權、又有較大勘探前景的新區(qū)新領域，國家可設立風險勘探專項基金進行資助，并通過招投標方式選擇勘探企業(yè)，以較優(yōu)惠的條件鼓勵企業(yè)投資并組織實施。實行風險勘探減免稅費政策。對難開采資源和自然條件惡劣地區(qū)的石油資源的開發(fā)實行優(yōu)惠的稅收政策和靈活的管理體制，鼓勵各類所有制的油氣企業(yè)參與投資開發(fā)。積極謹慎地參與國際石油期貨市場，控制石油進口的成本，利用期貨工具鎖定價格，同時應充分考慮期貨市場的風險性，謹慎介入。逐步在中國境內建立石油期貨交易，并使之成為國際石油交易中心，增強對國際油價的影響力。逐步改變我國企業(yè)被動接受世界石油價格的局面。
國外經(jīng)驗表明，在天然氣發(fā)展的起步階段，需要下功夫用多年的時間培育和發(fā)展天然氣下游市場。應根據(jù)我國的實際情況，制定全國天然氣長輸管網(wǎng)等基礎設施布局規(guī)劃，并納入國家基礎設施建設總體規(guī)劃。積極吸引外資和國內社會資金，有計劃地推進天然氣基礎設施建設。制定規(guī)范的城市配氣管理法規(guī)，打破地方用氣市場輸配的壟斷，開放并鼓勵城市燃氣管網(wǎng)建設和配氣市場的競爭，在降低配氣費價格的同時，取消向終端用戶收取的高額開戶費。允許天然氣生產(chǎn)商向大用戶直接供氣。改革天然氣定價政策，對天然氣生產(chǎn)和運輸企業(yè)給以稅收優(yōu)惠等扶持政策。
我國油氣節(jié)約和替代政策還應加強與國家其他宏觀經(jīng)濟政策、行政管理體制的有機協(xié)調和統(tǒng)一。在制定石油節(jié)約與替代政策的過程中，要與國家產(chǎn)業(yè)結構調整政策、環(huán)保政策、稅收政策保持有機結合，互相促進，并具備適時審視、及時調整的靈活性。
多元化的油氣貿易戰(zhàn)略，還要把“走出去”與“引進來”結合起來。在這方面，應加大能源外交的力度，把能源外交與我國的總體外交緊密結合，把積極推動我國與資源國的油氣合作納入外交工作的重要內容。加強與世界大石油消費和出口國的合作協(xié)調，利用國外油氣資源只有通過互補型的互換才可能達到長期的互利。要從大經(jīng)貿的角度考慮與資源國的合作，統(tǒng)籌利用我國的市場砝碼，提高我國石油公司在與國外油氣合作中的談判地位。□（作者為中國工程院院士）
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