2013年12月20日，在墨西哥國會(huì)批準(zhǔn)相關(guān)的憲法修正程序之后，總統(tǒng)涅托簽署了石油改革法案，標(biāo)志著該國石油行業(yè)結(jié)束了長達(dá)75年的國有壟斷，正式向私人投資者和外國投資者開放。預(yù)計(jì)墨西哥石油改革的啟動(dòng)，不僅會(huì)改變?cè)搰磥硎彤a(chǎn)業(yè)的形態(tài)，還會(huì)在中長期對(duì)其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。
改革的背景
墨西哥石油產(chǎn)量已連續(xù)多年下降，且由于開發(fā)投入不足，可觀的開采潛力遲遲不能轉(zhuǎn)化為證實(shí)可采儲(chǔ)量。根據(jù)墨西哥石油公司的官方數(shù)據(jù)， 2004年到2013年，墨西哥石油日產(chǎn)量從338萬桶下降到252萬桶，石油日出口量從187萬桶下降到119萬桶，油氣證實(shí)可采儲(chǔ)量從189億桶下降到139億桶，天然氣產(chǎn)量增長停滯。根據(jù)美國中情局的世界概況報(bào)告，按石油產(chǎn)量計(jì)算，過去十年墨西哥在全球產(chǎn)油國排行中從第六下跌到第十。
墨西哥石油產(chǎn)量下滑的直接原因是近年來墨西哥石油公司生產(chǎn)投資不足和技術(shù)缺乏。墨西哥政府對(duì)石油產(chǎn)業(yè)實(shí)行壟斷經(jīng)營，僅授權(quán)墨西哥石油公司一家企業(yè)在墨西哥境內(nèi)開采石油。目前，墨西哥石油公司不僅要依據(jù)聯(lián)邦所得稅法納稅，其油氣開采業(yè)務(wù)還受國家石油法約束，需額外繳納高昂的稅收，公司稅后經(jīng)營業(yè)績連續(xù)多年虧損。2012年，墨西哥石油公司將收入的55%上繳財(cái)政，占到墨西哥財(cái)政收入的26%，政府每年則通過相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值2%的財(cái)政撥款用于墨西哥石油公司的運(yùn)營。壟斷帶來了兩方面的負(fù)面影響：一方面，私人和國外投資者進(jìn)入石油行業(yè)受限較多，使得墨西哥石油公司即使在財(cái)政撥款已不能滿足其資本需求的情況下，也難以利用外部資金和技術(shù)來增加石油資源開采的投入;另一方面，政府對(duì)墨西哥石油公司的高度控制也導(dǎo)致公司經(jīng)營激勵(lì)不足，運(yùn)營效率低下。要扭轉(zhuǎn)這一局面，墨西哥急需在石油領(lǐng)域進(jìn)行一次徹底的改革。
2012年12月1日，墨西哥新一屆總統(tǒng)涅托正式宣誓就職，并開始推進(jìn)涉及能源、財(cái)政、電信等多個(gè)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性改革，其中石油改革即為最受關(guān)注的改革內(nèi)容之一。由于涉及修改憲法和石油開采的國際敏感性，墨西哥國會(huì)在經(jīng)過長時(shí)間的激烈討論之后，終于在2013年四季度通過了石油改革法案。
改革的主要內(nèi)容
一、允許私人和外國投資者進(jìn)入石油天然氣領(lǐng)域，在確保油氣資源國有屬性的前提下，開展勘探、開采和運(yùn)輸活動(dòng)。此前墨西哥石油公司與私人和國外石油公司合作的方式主要是服務(wù)雇傭協(xié)議，即墨西哥石油公司僅支付合同承包方接近成本的勞務(wù)費(fèi)用。這對(duì)于國際大型石油公司難以構(gòu)成吸引力。現(xiàn)在，墨西哥石油改革法案將利潤分成、產(chǎn)量分成和受限制的特許經(jīng)營權(quán)等國際上慣用的石油合作協(xié)議合法化。利潤和產(chǎn)量分成協(xié)議下，墨西哥政府與外部投資者進(jìn)行合作開發(fā)，根據(jù)競(jìng)標(biāo)協(xié)議中的分成比例分配現(xiàn)金利潤或油氣產(chǎn)量;受限的特許經(jīng)營權(quán)下，外部投資者在繳納特許權(quán)使用費(fèi)等稅費(fèi)之后將取得油氣生產(chǎn)的控制權(quán)，并獲得大部分的開發(fā)收益。預(yù)計(jì)未來產(chǎn)量分成和受限制的特許經(jīng)營權(quán)這兩種模式將多被用于墨西哥的深海、超深海油井和頁巖油氣等高難度資源項(xiàng)目的開發(fā)，彌補(bǔ)目前油氣產(chǎn)能和可采儲(chǔ)量下降的不足。此外，國外石油公司比較看重的石油儲(chǔ)備的資產(chǎn)負(fù)債表登記也獲得允許，使國外投資者的利益得到滿足。
二、推動(dòng)墨西哥石油公司完善現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的公司治理和市場(chǎng)化運(yùn)作。根據(jù)石油改革法案，墨西哥石油公司仍將是代表墨西哥政府進(jìn)行油氣資源開發(fā)的主體，在難度較低的淺海油田區(qū)域具備優(yōu)先開采權(quán)。在與政府的利益分配上，未來5至10年內(nèi)，除利潤分成協(xié)議等特殊安排外，墨西哥石油公司將只參照聯(lián)邦所得稅法納稅，政府也不再負(fù)擔(dān)墨西哥石油公司固定的資本支出。在公司治理方面，未來兩年內(nèi)墨西哥石油公司將轉(zhuǎn)型為更加市場(chǎng)化運(yùn)作的石油公司。公司的董事會(huì)將由五名獨(dú)立董事和五名政府代表組成，墨西哥石油公司工會(huì)代表將被排除在董事會(huì)外。此外，墨西哥石油公司還將接受獨(dú)立的外部審計(jì)，公司的經(jīng)營、財(cái)政和稅務(wù)狀況將更加透明公開。
改革的影響
一、未來墨西哥國內(nèi)油氣產(chǎn)量和證實(shí)可采儲(chǔ)量將逐步回升。根據(jù)墨西哥石油公司的報(bào)告，2013年初，墨西哥的油氣可能儲(chǔ)量高達(dá)309億桶，其中51%的遠(yuǎn)景儲(chǔ)量來自于深海油氣資源豐富的墨西哥灣。目前，墨西哥深海石油的商業(yè)開采量幾乎為零，由于技術(shù)和資金的不足，其在墨西哥灣深海油田的開發(fā)上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于近鄰美國。預(yù)計(jì)未來外部投資者的進(jìn)入將有助于該區(qū)域油氣的勘探和開發(fā)。
在頁巖氣領(lǐng)域，美國能源信息署(EIA)估計(jì)墨西哥可開采頁巖氣儲(chǔ)量為681萬立方英尺，居世界第四。若鄰國美國和加拿大的頁巖油氣技術(shù)能被引進(jìn)，預(yù)計(jì)將顯著加快墨西哥勘探和開采頁巖氣的進(jìn)度，推動(dòng)油氣產(chǎn)量增加。由于深海油田和頁巖氣開發(fā)的具體政策制定周期和油氣項(xiàng)目投產(chǎn)周期均較長，匯豐銀行、摩根大通等投行預(yù)計(jì)，墨西哥日產(chǎn)油量回升到300萬桶以上還需要至少5 年的時(shí)間。
二、石油領(lǐng)域的投資活動(dòng)將提高經(jīng)濟(jì)潛在增長率。石油改革的實(shí)施，預(yù)計(jì)會(huì)在中長期推動(dòng)該領(lǐng)域的投資高速增長。市場(chǎng)預(yù)計(jì)，到 2018年，墨西哥石油領(lǐng)域的國外直接投資將比目前增加200億~250億美元。參考市場(chǎng)的估算方法，從2015年至2018年，私人部門對(duì)石油領(lǐng)域的新增投資占GDP的比重將從0.4%提高到1.3%，包括墨西哥石油公司在內(nèi)的全部新增投資占GDP的比重將達(dá)到1.8%。摩根大通預(yù)計(jì)，石油領(lǐng)域的新增投資將使墨西哥經(jīng)濟(jì)潛在增長率提高0.8%。此外，未來墨西哥國內(nèi)石油產(chǎn)能的提升預(yù)計(jì)也能夠提高國內(nèi)油氣供給效率，降低能源成本。目前工業(yè)和運(yùn)輸部門占墨西哥國內(nèi)能源消耗量的78%，能源成本下降將有助于增強(qiáng)墨西哥制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)增加就業(yè)機(jī)會(huì)。
三、政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)更加合理，對(duì)墨西哥石油公司收入的依賴性降低。未來墨西哥涉及石油的財(cái)政收入將更加多樣化。雖然政府從墨西哥石油公司獲得的收入將減少，但政府也不再需要財(cái)政撥款用于石油開采投資。此外，政府還可以向私人和國外石油投資者征收特許權(quán)使用費(fèi)、利潤分成、油氣資源稅等稅費(fèi)。同時(shí)，墨西哥政府也同步啟動(dòng)財(cái)政改革，實(shí)施加征部分商品的增值稅、提高高收入人群的個(gè)人所得稅等措施，財(cái)政上將增加稅源、拓寬稅基。這些改革舉措，總體上增強(qiáng)了政府未來稅收的穩(wěn)定性，降低了石油產(chǎn)量和價(jià)格波動(dòng)帶來的擾動(dòng)，將有助于墨西哥財(cái)政收支更具靈活性，結(jié)構(gòu)更加合理。
評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的反應(yīng)
市場(chǎng)認(rèn)為此次墨西哥石油改革法案與之前預(yù)期相符，對(duì)未來墨西哥的石油和經(jīng)濟(jì)前景普遍持樂觀態(tài)度。2013年5月和12月，惠譽(yù)和標(biāo)準(zhǔn)普爾先后調(diào)高墨西哥主權(quán)評(píng)級(jí)至BBB+;2014 年2月，穆迪公司調(diào)高墨西哥主權(quán)評(píng)級(jí)至A3，高于標(biāo)準(zhǔn)普爾和惠譽(yù)的評(píng)級(jí)。三家評(píng)級(jí)公司在報(bào)告中均指出評(píng)級(jí)調(diào)整的主要原因是石油和財(cái)政改革法案在中期能刺激墨西哥的投資和經(jīng)濟(jì)增長，同時(shí)能增強(qiáng)財(cái)政收入的靈活性和穩(wěn)定性。但同時(shí)也對(duì)未來改革政策的具體執(zhí)行表示出謹(jǐn)慎樂觀的態(tài)度。
當(dāng)前，新興市場(chǎng)面臨著國際競(jìng)爭(zhēng)力下降、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題惡化和資本外流的多重壓力，整體情況并不樂觀，且不同國家基本面的分化情況愈加明顯。墨西哥作為重要的新興市場(chǎng)國家之一，若能夠順利實(shí)施該能源改革法案，預(yù)計(jì)不僅將增強(qiáng)該國中長期的經(jīng)濟(jì)增長潛力，同時(shí)也將對(duì)該國相關(guān)金融資產(chǎn)的表現(xiàn)提供積極支持。
(作者為行業(yè)研究人士)
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