中國的新能源行業(yè)政策驅(qū)動性效應(yīng)明顯，以光伏為例，從早期的“金太陽”工程引發(fā)電站搶裝潮開始，每逢重大政策調(diào)整，都會引起業(yè)界投資格局的重構(gòu)。2016年以來，隨著一系列“新政”的出臺，新能源投資又將在新的“軌道”上踏上征程。今天， 為您梳理總結(jié)2016年新能源“新政”的變化之處。
一、項(xiàng)目配置市場化
2013年之后，光伏電站項(xiàng)目配置權(quán)力下放到地方（省級），但具體項(xiàng)目如何配置規(guī)則不明。正如國家發(fā)改委指出的：“隨著行政審批權(quán)限下放，部分地區(qū)也出現(xiàn)了光伏發(fā)電項(xiàng)目資源配置不科學(xué)、管理秩序混亂等問題，阻礙了光伏技術(shù)進(jìn)步和成本下降。”實(shí)踐中，項(xiàng)目備案文件（俗稱“路條”）成為具有稀缺性的可交易對象，按照電站容量明碼標(biāo)價(jià)，不僅增加了有實(shí)力、有能力的專業(yè)企業(yè)的開發(fā)成本，也搞亂了新能源項(xiàng)目的投資開發(fā)秩序。從2014年開始，國家能源局組織過多次打擊“路條”買賣的專項(xiàng)行動，發(fā)布多項(xiàng)整治意見，但收效甚微。要從根本上解決“路條”買賣問題，必須從源頭上解決項(xiàng)目配置不透明、不公開和非市場化的問題。
2015年5月底，國家發(fā)改委、能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善光伏發(fā)電規(guī)模管理和實(shí)施競爭方式配置項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》（發(fā)改能源〔2016〕1163號），其核心思想在于“采用競爭性方式（如招投標(biāo)等）配置項(xiàng)目和投資主體，把上網(wǎng)電價(jià)（或度電補(bǔ)貼額度）作為主要競爭條件。”
從我們了解的情況來看，該意見雖然至今沒有實(shí)施細(xì)則出臺，但多個(gè)新能源大省至少已經(jīng)完成了細(xì)則的起草工作，個(gè)別省份已經(jīng)悄然暫停光伏項(xiàng)目“備案”文件的發(fā)放，并通知投資主體即將采用“優(yōu)選”方式配置或“先建先得”等方式進(jìn)行配置。例如山西省發(fā)改委已經(jīng)于2016年7月22日下發(fā)了《關(guān)于開展2016年全省普通光伏電站項(xiàng)目競爭性配置規(guī)模指標(biāo)工作的通知》（晉發(fā)改新能源發(fā)〔2016〕510號），提出了項(xiàng)目“優(yōu)選”的具體辦法。
競爭性配置項(xiàng)目新規(guī)將對光伏投資產(chǎn)生重大影響：
一方面，電站開發(fā)“一級市場”的亂象將得到很大程度的遏制，無實(shí)力、無資金、無業(yè)績的三無企業(yè)通過各種潛規(guī)則拿到“路條”，然后轉(zhuǎn)手倒賣獲利的商業(yè)模式將逐漸式微，“一級市場”將成為強(qiáng)者逐鹿的競技場，有實(shí)力的企業(yè)將按照公開的條件開展項(xiàng)目競爭，未來的合作趨勢是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢互補(bǔ)（例如擁有雄厚實(shí)力的傳統(tǒng)能源巨頭+擁有技術(shù)優(yōu)勢的新能源制造商聯(lián)合投標(biāo)拿項(xiàng)目，建成后制造商股權(quán)逐步退出的模式）；
另一方面，光伏“標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)”制度在競爭配置項(xiàng)目方式下也將名存實(shí)亡，進(jìn)而對企業(yè)投資回報(bào)和財(cái)務(wù)模型產(chǎn)生根本性影響。此外，在2016年之前就已取得備案但尚未納入國家年度規(guī)模指標(biāo)的項(xiàng)目，也可能被要求以競爭的方式獲得規(guī)模指標(biāo)，實(shí)際上產(chǎn)生了對“存量項(xiàng)目”溯及既往的影響。如何解決存量項(xiàng)目獲取規(guī)模指標(biāo)的優(yōu)先順位和競爭方式，有待主管部門明確政策銜接問題。
二、政府干預(yù)多元化
理論上看，投資決策屬于企業(yè)商業(yè)考量，應(yīng)由企業(yè)獨(dú)自承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)；但因能源投資涉及到社會公共資源分配問題，我國投資主管部門對能源行業(yè)歷來采用“宏觀管理+微觀審批”結(jié)合的管理制度。出于各種短期目標(biāo)的困擾，各級主管部門往往會出現(xiàn)“輕宏觀管理”而“重微觀審批”的傾向，隨著新能源項(xiàng)目管理權(quán)限的逐步下放，若管理和服務(wù)不到位，將難以逃脫先“放亂”后“管死”的周期循環(huán)。遠(yuǎn)看風(fēng)電投資，在“核準(zhǔn)制”投資體制下，新疆、甘肅等地出現(xiàn)的大范圍、大比例棄風(fēng)限電問題（根據(jù)國家能源局公開信息，甘肅武威、嘉峪關(guān)等地可再生能源受限比例曾高達(dá)70%-50%）；近觀光伏發(fā)展，隨著備案權(quán)限進(jìn)一步下放至地市甚至縣級層面，地方政府在穩(wěn)增長壓力之下，超額備案、違規(guī)備案的現(xiàn)象層出不窮，例如審計(jì)署報(bào)告曾指出“內(nèi)蒙巴彥淖爾等13個(gè)盟市發(fā)展改革委超過國家下達(dá)指標(biāo)違規(guī)核準(zhǔn)風(fēng)電裝機(jī)容量204.15萬千瓦、違規(guī)備案光伏發(fā)電規(guī)模容量238萬千瓦”。
新能源投資受到電網(wǎng)消納、國家補(bǔ)貼政策、年度規(guī)模指標(biāo)控制、投資成本收益等多重因素影響。政府的宏觀管理和微觀指導(dǎo)如何幫助企業(yè)理性決策，是服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。例如2016年7月，國家能源局下發(fā)《關(guān)于建立監(jiān)測預(yù)警機(jī)制促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國能新能〔2016〕196號），從政策類、資源和運(yùn)行類、經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)等方面對分省風(fēng)電投資狀況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。這樣的舉措有利于促進(jìn)企業(yè)擔(dān)當(dāng)投資主體責(zé)任，避免盲目投資風(fēng)險(xiǎn)。
另外值得注意的趨勢是，新能源發(fā)展多樣化融合的現(xiàn)象逐步涌現(xiàn)，比如光伏與扶貧、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、生態(tài)治理等社會發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合。如果說前幾年這些說法還停留在概念炒作的話，從今年開始已經(jīng)可以看到在項(xiàng)目配置、資金投入和后續(xù)監(jiān)管方面，地方政府已經(jīng)采取實(shí)質(zhì)動作。比如云南省能源局今年下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)太陽能光伏開發(fā)利用的指導(dǎo)意見》（云能源水電〔2016〕15號）明確指出“不再發(fā)展純地面光伏電站”，重點(diǎn)發(fā)展“光伏農(nóng)業(yè)和光伏扶貧”，并提出具體的管理措施“光伏項(xiàng)目建成后，鼓勵(lì)項(xiàng)目業(yè)主前兩年拿出不低于總收益的5%，兩年后不低于總收益的10%用于扶持當(dāng)?shù)刎毨罕姷拿撠氈赂缓桶l(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。”
三、電量消納制度化
從2005年的《可再生能源法》開始，可再生能源電量全額（保障性）收購就明確作為新能源發(fā)展的核心法律制度，但因種種原因始終無法落地，不具有可執(zhí)行和可操作性。
2016年5月，國家發(fā)改委、能源局下發(fā)《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》（發(fā)改能源〔2016〕1150號），明確“按照各類標(biāo)桿電價(jià)覆蓋區(qū)域，參考準(zhǔn)許成本加合理收益，核定部分存在棄風(fēng)、棄光問題地區(qū)規(guī)劃內(nèi)的風(fēng)電、光伏發(fā)電最低保障收購年利用小時(shí)數(shù)。”更為重要是的，1150號文件提出了對無法滿足最低收購年利用小時(shí)數(shù)時(shí)的解決方法：即“對于保障性收購電量范圍內(nèi)的限發(fā)電量要予以補(bǔ)償”。
此外，為解決事后監(jiān)管難以奏效的問題，更從能源規(guī)劃的“源頭”入手。1150號文件規(guī)定：“除資源條件影響外，未達(dá)到最低保障收購年利用小時(shí)數(shù)要求的省（區(qū)、市），不得再新開工建設(shè)風(fēng)電、光伏電站項(xiàng)目（含已納入規(guī)劃或完成核準(zhǔn)的項(xiàng)目）。”此規(guī)定是風(fēng)電光伏“國家規(guī)模指導(dǎo)”規(guī)則的補(bǔ)丁，有效克服了“超規(guī)模指導(dǎo)”建設(shè)以及“規(guī)模指導(dǎo)”本身不盡科學(xué)的問題。
四、市場交易透明化
長期以來，新能源電量被排除在市場化交易之外；隨著新能源消納受限，很多地方政府在“市場化”交易名義下安排新能源與火電進(jìn)行發(fā)電權(quán)等交易，變相壓低新能源上網(wǎng)電價(jià)。此外，受到電力需求放緩和新能源規(guī)模不斷增長的雙重壓力（特別是在一些新能源裝機(jī)比重較高的西部地區(qū)），電力輔助服務(wù)也成為地區(qū)性問題。
《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》把風(fēng)電光伏收購電量分為兩大部分：一是保障性收購電量，二是市場交易部分電量，并明確提出“嚴(yán)禁對保障范圍內(nèi)的電量采取由可再生能源發(fā)電項(xiàng)目向煤電等其他電源支付費(fèi)用的方式來獲取發(fā)電權(quán)。”
2016年7月，國家發(fā)改委、能源局下發(fā)《可再生能源調(diào)峰機(jī)組優(yōu)先發(fā)電試行辦法》（發(fā)改運(yùn)行〔2016〕1558號），明確在全國范圍內(nèi)通過企業(yè)自愿、電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)雙方約定的方式確定部分機(jī)組為可再生能源調(diào)峰，并對上述機(jī)組施行“優(yōu)先發(fā)電”制度，“按照高于上年本地火電平均利用小時(shí)一定水平安排發(fā)電計(jì)劃，增加的利用小時(shí)數(shù)與承諾的調(diào)峰次數(shù)和調(diào)峰深度掛鉤。”對于因調(diào)峰無法完成的優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃，通過替代發(fā)電交易給其他機(jī)組。
五、總結(jié)
2016年新能源新政頻出，對項(xiàng)目開發(fā)、投資、財(cái)務(wù)測算都將會產(chǎn)生重大影響。對于投資人而言，我們建議做好以下幾方面應(yīng)對工作：
1、重新梳理項(xiàng)目開發(fā)模式。2016年，項(xiàng)目配置競爭化將是主流，比拼的不再是地方政府關(guān)系，而主要是投資人的資金實(shí)力、技術(shù)路線、歷史業(yè)績等“硬實(shí)力”；以往尋找資源方合作、委托開發(fā)等模式將淡出歷史舞臺。因此，針對政策變化適時(shí)調(diào)整本企業(yè)商業(yè)開發(fā)模式，是新能源投資企業(yè)的當(dāng)務(wù)之急。
2、重新構(gòu)建項(xiàng)目財(cái)務(wù)模型。2016年，上網(wǎng)電價(jià)競爭下調(diào)是方向，投資企業(yè)應(yīng)將增量項(xiàng)目與存量項(xiàng)目區(qū)別對待，對本地區(qū)、本省可能的競價(jià)情況摸底調(diào)研，做到“心中有數(shù)”。同時(shí)，對于超出保底收購電量部分市場交易規(guī)則、交易程序及可能競價(jià)結(jié)果提前做出研判，在做投資測算時(shí)應(yīng)留有余量。
3、重新調(diào)整項(xiàng)目投資“風(fēng)控”機(jī)制。從法律政策、資源和運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)等方面對項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評估，高度關(guān)注主管部門對新能源的投資預(yù)警，做到不碰投資“紅線”，經(jīng)得起后續(xù)檢查。
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