巖氣監(jiān)管的缺失，是當(dāng)前中國(guó)頁巖氣發(fā)展的最大障礙。為此，應(yīng)盡快建立相關(guān)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加大市場(chǎng)監(jiān)管力度，完善環(huán)境監(jiān)管。
“現(xiàn)在中國(guó)能源領(lǐng)域?qū)⒄吆捅O(jiān)管混為一談，沒有獨(dú)立的能源監(jiān)管體系，更談不上獨(dú)立的頁巖氣監(jiān)管體系。”日前，中國(guó)石油(601857,股吧)大學(xué)中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任董秀成在中國(guó)能源網(wǎng)主辦的“2012非常規(guī)油氣合作伙伴峰會(huì)”上對(duì)本刊記者表示，監(jiān)管的缺失是當(dāng)前中國(guó)頁巖氣發(fā)展的最大障礙。
不過，2012年11月22日，我國(guó)在頁巖氣監(jiān)管領(lǐng)域走出了實(shí)實(shí)在在的一步。當(dāng)日，國(guó)土資源部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)頁巖氣資源勘察開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》，雖然這只是一個(gè)頁巖氣監(jiān)督監(jiān)管的規(guī)范性文件。
國(guó)土資源部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審中心主任張大偉表示：“我們要通過頁巖氣這個(gè)新生事物，推動(dòng)油氣資源乃至整個(gè)能源監(jiān)管體系的建立。”
建立監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)
面對(duì)能源市場(chǎng)主體的多元化，政府似乎還沒有完全適應(yīng)，法律、制度和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)仍然缺位。而這三項(xiàng)是監(jiān)管的基礎(chǔ)、核心和依據(jù)。
所以，如果要加強(qiáng)頁巖氣監(jiān)管，面臨著規(guī)章制度設(shè)計(jì)的挑戰(zhàn)，其中包括管理機(jī)構(gòu)、管理體系應(yīng)該如何設(shè)置，現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)的職能是否能完全覆蓋這些管理，它們之間的職能協(xié)調(diào)由誰完成等。這需要從國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。
張大偉認(rèn)為，頁巖氣發(fā)展到現(xiàn)在真正的問題不是資金和技術(shù)問題，而是制度和體制問題。他算了一下，中國(guó)至少有七個(gè)部委涉及頁巖氣管理問題，如果能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)，組合起來的頁巖氣勘探開發(fā)利用制度也就完備了。
“為頁巖氣監(jiān)管建立一系列標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范是非常有必要的，甚至對(duì)一個(gè)概念或術(shù)語都要好好推敲。我們正抓緊成立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，把整個(gè)監(jiān)管體系框架搭建好。”國(guó)家能源局油氣司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
除了國(guó)家能源局之外，國(guó)土資源部正在制定頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)目前已經(jīng)初步形成，分為七大方面22項(xiàng)內(nèi)容，內(nèi)容包括野外地質(zhì)勘察、實(shí)驗(yàn)測(cè)試、編圖、地震、鉆井、壓裂、完井、測(cè)井等方面。
“下一步我們準(zhǔn)備把它上升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。我們希望那些非油氣企業(yè)看到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，如同拿到一本說明書，來完成前期的勘探工作。”張大偉介紹說。
另外，政府部門間的政策標(biāo)準(zhǔn)仍缺乏協(xié)調(diào)性。例如，2012年11月財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于出臺(tái)頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策的通知》，從補(bǔ)貼角度對(duì)頁巖氣做出了嚴(yán)格的限定。而國(guó)土資源部出于工作需要的頁巖氣定義則沒給出定量指標(biāo)。
如果開采頁巖氣只有符合那些條件才能拿到補(bǔ)貼的話，那只有不到三分之一，也就是5萬億~7萬億立方米能拿到補(bǔ)貼。
強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管
頁巖氣作為獨(dú)立礦種的最大意義就是允許多種經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入油氣領(lǐng)域，這在油氣領(lǐng)域撕開了一個(gè)口子。
如果按照頁巖氣“十二五”規(guī)劃，到2020年頁巖氣產(chǎn)量要達(dá)到600億到1000億立方米的話，張大偉認(rèn)為：“沒有10萬平方公里，不打2萬口井，不投入4000億到6000億元人民幣，實(shí)現(xiàn)不了這樣的目標(biāo)。”
多種主體進(jìn)入給市場(chǎng)帶來充分競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，也給政府監(jiān)管帶來了難度，但是對(duì)于我國(guó)來說，市場(chǎng)化開發(fā)頁巖氣絕對(duì)是明智的選擇。
頁巖氣的市場(chǎng)監(jiān)管改革對(duì)整個(gè)油氣乃至能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革具有象征意義。而在市場(chǎng)監(jiān)管方面，價(jià)格市場(chǎng)化、管道公平準(zhǔn)入、不同主體平等競(jìng)爭(zhēng)則是監(jiān)管重點(diǎn)。
成熟的并購和產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，對(duì)美國(guó)頁巖氣的持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。另外，頁巖氣在中國(guó)已經(jīng)是獨(dú)立礦種，其流轉(zhuǎn)與常規(guī)油氣礦權(quán)沖突不大。所以，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員張永偉認(rèn)為，建立“以市場(chǎng)方式進(jìn)入、以市場(chǎng)方式退出”的礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，不僅有利于保證投資的連續(xù)性，而且也可以為探索常規(guī)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)積累經(jīng)驗(yàn)。
當(dāng)然，為了防止過度炒作礦權(quán)，可以對(duì)頁巖氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)制定必要的規(guī)制和流程，如應(yīng)到相關(guān)部門備案，滿足一定期限或者達(dá)到一定投資量后才能流轉(zhuǎn)。
已有的管道經(jīng)營(yíng)者能不能對(duì)其他的頁巖氣開采者進(jìn)入這個(gè)管道提供一個(gè)公平、零障礙、無歧視的準(zhǔn)入原則，是現(xiàn)在頁巖氣開發(fā)在市場(chǎng)監(jiān)管當(dāng)中的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容。
除了就地利用或變成液化天然氣運(yùn)輸外，頁巖氣主要通過管道運(yùn)輸。張永偉表示，政府應(yīng)制定管道利用的無障礙準(zhǔn)入原則，防止輸送收費(fèi)的壟斷，加大對(duì)頁巖氣管道及其相關(guān)設(shè)施建設(shè)的投資，鼓勵(lì)多元投資主體進(jìn)入。
同時(shí)，頁巖氣的價(jià)格也是政策體系的關(guān)鍵。目前，天然氣的價(jià)格是政府定價(jià)，而剛剛頒布的《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確了頁巖氣的出廠價(jià)格將實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)。這是一個(gè)重大變革。
一旦頁巖氣真正跳出“國(guó)家定價(jià)”與市場(chǎng)價(jià)接軌，等于將變相扶持中國(guó)的頁巖氣開發(fā)企業(yè)，但具體怎么實(shí)施有待明確。
亟待加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管
頁巖氣開發(fā)面臨的主要環(huán)境問題包括壓裂液是否會(huì)造成地下水污染、甲烷氣體是否會(huì)泄漏、頁巖氣開發(fā)是否會(huì)大量消耗水資源等。
但從美國(guó)的實(shí)踐來看，還沒有發(fā)現(xiàn)頁巖氣開發(fā)給環(huán)境帶來顯著負(fù)面影響。盡管如此，我們?cè)陧搸r氣勘察開發(fā)中仍要高度重視環(huán)境問題。
這就要求政府盡快完善監(jiān)管制度和實(shí)施細(xì)則，如制定頁巖氣開發(fā)有關(guān)的水資源利用、氣體排放、土地使用、廢水處理、植被恢復(fù)等環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，明確開發(fā)公司披露壓裂液的成分。
事實(shí)上，頁巖氣開發(fā)過程中的環(huán)境問題已受到監(jiān)管部門的重視。環(huán)保部科技標(biāo)準(zhǔn)司相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)本刊記者表示：“在頁巖氣開采初期，環(huán)境監(jiān)管尤其要跟上，特別是要在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行環(huán)境管理法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，針對(duì)頁巖氣開發(fā)的特點(diǎn)，研究確定相應(yīng)的環(huán)保準(zhǔn)入條件，以及環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系，堅(jiān)持頁巖氣開發(fā)與環(huán)境保護(hù)同步，保護(hù)與發(fā)展同步， 預(yù)防為主， 科學(xué)發(fā)展。”“針對(duì)不同區(qū)域的環(huán)境生態(tài)特點(diǎn)及敏感脆弱程度，結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃相關(guān)要求，以及可能的突出環(huán)境問題，分區(qū)域分類推進(jìn)頁巖氣開發(fā)的環(huán)境管理，從生態(tài)安全保障的角度優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，對(duì)那些生物多樣性保護(hù)和水資源短缺的地區(qū)尤其要慎重， 要多部門聯(lián)合劃分禁止開發(fā)，限制開發(fā)和優(yōu)先開發(fā)區(qū)域。”“用環(huán)保優(yōu)化開發(fā)格局和發(fā)展方向，可以起到事半功倍的效果， 同時(shí)在開發(fā)中要充分考慮環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的成本， 要納入開發(fā)中一并考慮，要考慮開發(fā)的性價(jià)比。”
要著力加強(qiáng)頁巖氣開采、運(yùn)輸、儲(chǔ)存和處理全過程中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不斷提高對(duì)頁巖氣開發(fā)利用全過程環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)認(rèn)知，開展相應(yīng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)研究。
同時(shí)，全面開展頁巖氣開發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)規(guī)范體系研究，根據(jù)不同地質(zhì)條件、不同開采方式及頁巖氣開發(fā)利用各環(huán)節(jié)不同特點(diǎn)，研究制定符合我國(guó)國(guó)情的頁巖氣開發(fā)環(huán)保技術(shù)規(guī)范體系。
專家還表示，應(yīng)研究建立和完善頁巖氣開發(fā)規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)等全過程的監(jiān)管機(jī)制。
在具體監(jiān)管過程中，我們要吸取其他領(lǐng)域開發(fā)的一些教訓(xùn)，做到監(jiān)管的公開、透明，讓大家廣泛參與。此外，要健全監(jiān)管隊(duì)伍。目前，國(guó)內(nèi)監(jiān)管體制缺失的直接因素是政府監(jiān)管人數(shù)不足。目前，國(guó)內(nèi)與監(jiān)管相關(guān)的職能部門人員加在一起不足100人，除去宣傳和行政人員外不足50人，面對(duì)石油產(chǎn)量第四、天然氣產(chǎn)量第六的能源大國(guó)，絕對(duì)力不從心。而美國(guó)得克薩斯州監(jiān)管人數(shù)是2400人，每年現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管油氣領(lǐng)域11萬人次。
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