大連油污清理現(xiàn)場
伴隨經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，我國海上石油開采活動日益頻繁，2010年中國海上在生產(chǎn)的油氣平臺達(dá)到195個，海洋溢油事故風(fēng)險升高；石油海運(yùn)進(jìn)口量日益增加，船舶溢油污染事故時有發(fā)生。
布滿石油的沙灘與礁石、在黑色原油中掙扎的海鳥、因缺氧而死亡的貝類、在海邊赤手收集油污的漁民……昔日盛產(chǎn)豐美魚類貝類的藍(lán)色大海，正面臨著石油污染的黑色威脅。如何完善海上溢油污染民事索賠法律制度，為污染受害者提供及時有效的賠償，強(qiáng)化企業(yè)社會責(zé)任，最終實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，值得關(guān)注。
油污頻現(xiàn)近海 漁民生產(chǎn)堪憂
“我早就不養(yǎng)魚了。自2000年以來，沿海環(huán)境一天比一天糟，海產(chǎn)品常常不明不白死掉，一個養(yǎng)殖戶哪里賠得起？”魯月波無奈地說。原本在河北樂亭經(jīng)營漁場的魯月波，在經(jīng)歷了勝利油田溢油事故、“大慶91”號油輪溢油事故后，已于去年初結(jié)束了海產(chǎn)品養(yǎng)殖生涯。如今，他選擇住在縣城，遠(yuǎn)離大海。
國家海洋局《2010年中國海洋環(huán)境狀況公報》顯示，2010年度，中國海上在生產(chǎn)的油氣平臺達(dá)195個。海洋溢油事故風(fēng)險升高，相繼發(fā)生了山東長島及大連新港重大溢油事故，對海洋生態(tài)環(huán)境造成一定損害。
與此同時，持續(xù)增加的石油進(jìn)口量，也不斷加重著近海石油污染風(fēng)險。今年6月,最高人民法院民庭有關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者提問時說，目前我國是僅次于美國的世界第二大石油消耗國，石油對外依存度超過50%，90%以上的進(jìn)口石油運(yùn)輸通過海運(yùn)方式完成。僅1998年到2008年十年間，我國沿海發(fā)生船舶溢油事故718起，溢油總量達(dá)11749噸。
渤海灣因其特殊的地理位置，溢油污染尤為嚴(yán)重。渤海是我國唯一半封閉型的內(nèi)海，為遼寧、河北、山東和天津三省一市所環(huán)繞，海水交換能力差，海洋生態(tài)系統(tǒng)脆弱。2009年，渤海一共發(fā)生4起油污染事故，其中2起為原油，2起為燃料油；2008年，渤海共發(fā)生12起小型油污染事件。這些污染對渤海灣造成的不良影響，與其他海域相比，持續(xù)時間將更為漫長。
河北黃驊海事局工作人員王正賀表示，目前，其轄區(qū)內(nèi)移動式平臺施工作業(yè)頻繁，2008年以來施工高峰期達(dá)十幾座平臺，油類及其相關(guān)作業(yè)活動船舶也大量增加，而作業(yè)范圍大部分在近岸海域的漁業(yè)養(yǎng)殖區(qū)或漁業(yè)傳統(tǒng)捕魚區(qū)，因此，防治海洋溢油污染的任務(wù)很重。
山東長島縣與河北樂亭縣更是深受油污之害。2005年6月至12月間，勝利油田海洋采油廠海底輸油管道遭盜油團(tuán)伙打孔盜油，造成原油外泄；當(dāng)年12月，在附近海域，中海油下屬的“大慶91號”油輪在運(yùn)載途中發(fā)生艙裂，原油大量泄漏。這兩股油污波及長島縣與樂亭縣的漁場，造成海產(chǎn)品大量死亡，兩地漁民分別向青島海事法院和天津海事法院提起訴訟。2009年11月，青島海事法院駁回長島縣漁民的訴求。經(jīng)過5年等待，樂亭縣六家漁民于2010年11月與被告達(dá)成調(diào)解協(xié)議。
作為樂亭縣漁民代表，魯月波全程參與了那次索賠。“聽說樂亭縣漁場最近又有油塊了，這才干凈了多久，漁民處境難啊！”他慨嘆道。
今年6月，中海油蓬萊19—3油田發(fā)生溢油事故，周邊3400平方公里海域由第一類水質(zhì)下降為第三、四類水質(zhì)。在此期間，長島縣與樂亭縣均出現(xiàn)海產(chǎn)品死亡現(xiàn)象。近日，國家海洋局北海分局公布，兩地所出現(xiàn)的油污均非來自蓬萊19—3油田。
門檻高且花費大 漁民舉證困難多
“要索賠，最要緊的是收集證據(jù)。沒有證據(jù)索賠就難了。”魯月波在總結(jié)索賠經(jīng)驗時，把收集證據(jù)放在了第一條。
2005年3月底，樂亭近海出現(xiàn)大量油塊，油塊持續(xù)漂浮在海面上長達(dá)數(shù)月之久。5月份開始，魯月波的漁場海產(chǎn)品開始死亡，進(jìn)入6月，海產(chǎn)品大面積死亡。
魯月波等受油污損害的6家漁民，先是向地方政府反映情況，但地方政府并未及時采取措施。“天氣慢慢變冷，海洋環(huán)境發(fā)生了變化，我們真是慌了神，特別擔(dān)心拿不到證據(jù)。”帶著這種擔(dān)憂，魯月波給農(nóng)業(yè)部寫信，請求農(nóng)業(yè)部進(jìn)行事故調(diào)查。農(nóng)業(yè)部回復(fù)，需要等待國家海洋局的事故報告，才能進(jìn)一步調(diào)查。焦急的魯月波再次致信農(nóng)業(yè)部，終于引起重視，農(nóng)業(yè)部派出工作組，會同當(dāng)?shù)貪O政部門到樂亭縣調(diào)查，并委托專業(yè)機(jī)構(gòu)做出漁業(yè)經(jīng)濟(jì)損失評估報告。
魯月波的代理律師夏軍說：“由于海洋局的事故調(diào)查報告并未明確提及受影響的具體范圍，導(dǎo)致索賠變得異常艱難。最后雖然有了漁業(yè)經(jīng)濟(jì)損失評估報告，但是，由于未能有力證明漁業(yè)經(jīng)濟(jì)損失與勝利油田溢油以及大慶91號油輪溢油存在關(guān)聯(lián)度，在訴訟過程中難免遭到被訴方質(zhì)疑。最后，我們也只能接受調(diào)解，但是調(diào)解補(bǔ)償額僅為當(dāng)初索賠額的40%。”
辦理過多起溢油索賠案件的彭先偉律師指出，為證明損失，受損漁民一般需要向法院提供國家海洋局的海洋環(huán)境公報、主管機(jī)關(guān)的事故調(diào)查報告、專業(yè)機(jī)構(gòu)所作的漁業(yè)經(jīng)濟(jì)損失評估報告等多項材料。由于海洋環(huán)境的復(fù)雜性和多變性，如果當(dāng)?shù)貪O業(yè)部門、環(huán)保部門不能迅速介入調(diào)查，漁民將失去強(qiáng)有力的證據(jù)。
估的費用是按照評估報告所認(rèn)定的損失額的比例進(jìn)行收費的。比如，評估出來的損失額是100萬的話，按照1%收取，就是1萬；損失額1000萬的話，就得10萬，這對漁民來說是筆大花費。”
不管地方政府還是漁民，均已逐漸意識到掌握證據(jù)的重要性。疑受蓬萊19—3油田溢油污染的樂亭縣，在6月下旬就有漁民發(fā)現(xiàn)水質(zhì)變差，約50%的扇貝死亡，漁民迅速將情況上報。蓬萊19—3油田溢油事故公布后，該縣環(huán)保局、海洋局、水產(chǎn)中心于7月4日成立了專門的調(diào)查組趕赴現(xiàn)場予以調(diào)查，并抽取部分死亡的扇貝苗予以封存。
在樂亭縣農(nóng)牧漁業(yè)水產(chǎn)局水產(chǎn)中心工作了25年的劉鳳林說，“面對此次污染造成的損失，漁民的自我保護(hù)意識顯著提高。現(xiàn)在已經(jīng)封存了不少樣本，還請公證處進(jìn)行公證，漁民傾注了很多心血。”對此，相關(guān)法律人士則表示了擔(dān)心，漁民再出錢出力也未必能獲得應(yīng)有的賠償。因為如果相關(guān)部門及時評估缺席，只靠漁民個人搜集證據(jù)，索賠之路勢必非常艱難。
鉆井平臺溢油 索賠遇制度缺失
“即使證據(jù)齊備，海上溢油污染索賠還可能面臨因配套制度缺失而難以索賠的問題，這集中體現(xiàn)在鉆井平臺溢油事故中。”廣東敬海律師事務(wù)所律師陳永燦表示。
針對不同的海上溢油污染事故，我國目前采取了不同的處理方式。對于船舶溢油污染，我國加入了《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約》，并出臺相關(guān)法規(guī)與司法解釋，指導(dǎo)船舶溢油污染事故的民事賠償問題。2011年7月1日開始實施的《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》對船舶油污的各項損害賠償項目、責(zé)任限制以及船舶油污基金均進(jìn)行了詳盡規(guī)定，制度相當(dāng)完善。“但是，對于鉆井平臺、油罐油管等其他原因造成的溢油事故，我國尚缺乏具體的制度安排，索賠有一定難度。”最高人民法院民四庭劉法官強(qiáng)調(diào)。
彭先偉認(rèn)為，對于鉆井平臺溢油事故，受害漁民可以依據(jù)民法通則、侵權(quán)責(zé)任法、環(huán)境保護(hù)法以及海洋環(huán)境保護(hù)法起訴索賠，漁業(yè)經(jīng)濟(jì)損失則可以依照2008年6月1日開始實施的國家標(biāo)準(zhǔn)《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計算方法》進(jìn)行計算。“但是，由于缺乏像船舶溢油賠償機(jī)制那樣較為完備的制度，即使起訴到法院，法院也很難處理。”
作為世界石油業(yè)的新生事物，鉆井平臺缺乏上述全方位的保障制度。大規(guī)模的鉆井平臺石油開采始于20世紀(jì)60年代，國際海事委員會于1977年組織專家研究鉆井平臺溢油問題，但是該項工作一直未取得突破性進(jìn)展，已于2004年暫停。
“現(xiàn)在，國際上對鉆井平臺的性質(zhì)和法律適用還沒個定論，也就沒有責(zé)任限制、互保協(xié)會和油污基金。各相關(guān)利益方尚未尋找到可接受的方案和平衡點。”彭先偉說。
劉法官坦言，由于存在上述制度的缺失，鉆井平臺的油污受害者更傾向于與企業(yè)協(xié)商和解。而長年在海事案件第一線工作的大連海事法院法官關(guān)正義則說：“在大連，我尚未見過因鉆井平臺溢油而引起的民事索賠案件。”
專家呼吁修法 解決漁民追償難
針對海上溢油法律制度的缺失，單紅軍認(rèn)為可以參考借鑒美國1990年油污法。1989年，埃克森石油公司的瓦爾迪茲號油船在阿拉斯加威廉王子海灣擱淺后發(fā)生溢油事故，排放了3.8萬噸原油，數(shù)千公里海岸線布滿了石油，污染慘狀觸目驚心。美國大受震動，旋即于1990年通過了油污法，明確了在海洋、河流、陸地等不同地方發(fā)生石油污染的處理規(guī)程以及賠償辦法等。“正是在這一部法律中，鉆井平臺被視為船舶。在2010年美國墨西哥灣原油泄漏事件中，我們可以看到這部法律發(fā)揮了很大作用。”
中國海商法協(xié)會副主席司玉琢教授指出，伴隨海洋石油開發(fā)的進(jìn)一步發(fā)展，我國有必要慎重考慮鉆井平臺相關(guān)法律制度問題。“無論國內(nèi)國外，對于鉆井平臺等溢油事故的處理，都缺乏比較成熟的做法。但是，這不能成為企業(yè)污染而不負(fù)責(zé)任的理由，責(zé)任不能回避。”
現(xiàn)在各級政府日趨重視環(huán)境保護(hù)問題。日前，環(huán)保部接受全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會的委托，著手起草環(huán)境保護(hù)法修正案初稿。該修正案初稿首次在全國性法律中列入“按日計罰”概念，即排污企業(yè)無法按期實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管部門限期整改的要求，逾期1天將被處以1萬元以上、10萬元以下的處罰，上不封頂。“不過，這實際上僅是行政處罰，尚難以解決民事賠償問題。”中華全國律師協(xié)會環(huán)境與資源法專業(yè)委員會委員律師魏汝久說。
中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)教授參與了環(huán)境保護(hù)法修正案的論證會。他認(rèn)為，嚴(yán)格的環(huán)境立法是必要的，而且也是社會發(fā)展趨勢。“除了環(huán)境保護(hù)法中提到的行政處罰，最高人民法院現(xiàn)在也正在起草關(guān)于環(huán)境侵權(quán)損害賠償?shù)乃痉ń忉尅．?dāng)前我國環(huán)境損害索賠面臨三個難題：起訴難、證據(jù)收集難、執(zhí)行難。立法必須針對這三個難題，減少法律漏洞，使環(huán)境索賠程序公開公正。當(dāng)然，立法之后，更重要的，是切實認(rèn)真地執(zhí)行。”
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