繼去年7月，國務院以國發〔2012〕28號印發《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》首次將頁巖氣列入戰略新興產業后，國家能源局于10月22日印發綱領性文件《頁巖氣產業政策》(下稱《政策》)，首次將頁巖氣作為一單獨產業給予政策扶持。
“《政策》首次將頁巖氣開發作為一個單獨的產業，旨在逐步形成與環保、儲運、銷售和利用等外部條件相適應、與區域經濟發展相協調的頁巖氣開發布局，確保其作為戰略新興產業健康發展。”中國石油大學(北京)天然氣專家劉毅軍教授指出。
為頁巖氣發展創建相應外部環境
長期從事天然氣政策研究的內蒙古工業大學管理現代化研究中心副主任楊光教授對記者說：“《政策》首次增加了產業監管與環境保護方面的相關要求。這是以往其他政策沒有涉及到的。”
如在第八條指出，“建立健全監管機制，加強頁巖氣開發生產過程監管。頁巖氣勘探開發生產活動必須符合現行頁巖氣相關技術標準和規范。”
“整體看來，《政策》的核心仍在勘探開發方面，其中產業監管方面強調了企業準入和開發生產過程監管，需要參與開發的企業具備相應的資質。環境保護的規定也是將來要落實的監管內容。”劉毅軍說。
《政策》在第四條提出，“鼓勵包括民營企業在內的多元投資主體投資頁巖氣勘探開發”，在第九條提出“鼓勵從事頁巖氣勘探開發的企業與國外擁有先進頁巖氣技術的機構、企業開展技術合作或勘探開發區內的合作，引進頁巖氣勘探開發技術和生產經營管理經驗。”以及第十五條“鼓勵頁巖氣勘探開發企業應用國際成熟的高新、適用技術提高頁巖氣勘探成功率、開發利用率和經濟效益。”第十六條“鼓勵頁巖氣勘探開發技術自主化。”
“頁巖氣勘探開發要發展自身實力并吸引國外參與合作，即‘兩條腿’走路的思路。”劉毅軍指出，“《政策》多用‘鼓勵、支持、加快’這樣的字眼，與頁巖氣產業處于起步階段的孕育期相適應，這也是政策強調完善頁巖氣產業‘外部條件’的原因。政策將在今后頁巖氣產業發展的過程中逐步細化、補充、調整。
安迅思息旺能源研究與策略中心總監李莉指出，《政策》為頁巖氣產業的發展搭起了初步政策框架，及早規劃可以避免將來頁巖氣產業發展中的大起大落現象，走煤層氣開發的老路。
業內期待更多配套政策進一步細化
但是，確如專家所言，頁巖氣發展整體處于起步階段，還沒發展到《政策》中提到的一些階段，許多業內人士認為《政策》“短期難發揮實效”，需要根據頁巖氣發展的實際情況出臺相適應的配套政策。
“第一，頁巖氣產業處于起步階段的孕育期，發展需要長期的積累，《政策》對這些方面的表述還不夠;第二，《政策》雖然提出鼓勵多主體參與產業等建議，但對如何通過制度創新，培育新興能源企業來孕育產業，缺乏明確的政策思路。第三，《政策》也沒有提及在頁巖氣勘探開發過程中知識產權的保護問題，這也不僅是頁巖氣行業存在的問題。”劉毅軍說。
“《政策》提到了監管，但對如何監管規范、監管部門主體等方面還需要進一步明確規定，以完善在監管機制。”楊光說。
在大家目前最關注的“支持政策”方面，第三十條提出“加大對頁巖氣勘探開發等的財政扶持力度”，第三十一條提出“按頁巖氣開發利用量，對頁巖氣生產企業直接進行補貼”，第三十三條提出了“對頁巖氣開采企業減免礦產資源補償費、礦權使用費”。
“這些政策雖提到要加大對頁巖氣勘探開發等的財政扶持力度，但還需要在配套政策中進一步細化。如對頁巖氣開采企業減免礦產資源補償費、礦權使用費這一政策，只針對探礦權階段，而目前尚處于投資、無任何收益的勘探階段的頁巖氣開發企業，亟需相應的激勵扶持政策。此外，雖然《政策》首次提到頁巖氣產業技術政策，考慮到技術發展的周期，須加快配套技術裝備的研制，同時國家也應出臺相應的補貼措施。”楊光說。
同時，中石油集團咨詢中心專家、前石油工業部勘探司副司長查全衡對記者說：“我國現行對1方頁巖氣補貼0.4-0.6元，這是頁巖氣已形成商品氣量的情況下企業能享受到的補貼。但在目前看來，大部分企業得不到任何實惠，相反，那些實力強的石油公司憑借已有產量可以享受到補貼。現在頁巖氣還只處于勘探開發的階段，小公司難以承受其投入，需要國家在勘探開發階段進行補助。”
“補貼應該是過程補貼，而不是出氣就補，不出氣不補，否則前期投入將石沉大海。”楊光對記者指出。
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