“電改的核心問題在于電價，而電價的問題出在電價的形成機制上，政府的行政干預與國家電網(wǎng)[微博]的絕對壟斷是電價被扭曲的關鍵因素。這兩個問題的破除，是電改能否成功的關鍵。”上海金融與法律研究院研究員聶日明對法治周末記者表示。而此次電力體制改革序幕的拉開，頗有一些戲劇性。
3月19日前后，一份名為《中共中央、國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號，以下簡稱“9號文”)的文件開始在網(wǎng)上流傳。盡管這份于3月16日印發(fā)的文件并未通過官方渠道公開，但消息一出，即引起了輿論的廣泛關注。此時，距離2002年的《電力體制改革方案》(國發(fā)[2002]5號文件，以下簡稱“5號文”)已經(jīng)過去了13年。
但讓廈門大學能源經(jīng)濟協(xié)同創(chuàng)新中心主任林伯強[微博]感到欣慰的是，相對于5號文而言，9號文更加貼近中國國情，更加具有可操作性。
“外部環(huán)境的改變，帶來了更好的具體改革條件。一方面，經(jīng)濟增長速度放緩，用電量增速放緩，對電力供給的關注才有機會從數(shù)量轉向效率，而改革正需要在電力需求增長緩慢的情況下進行，電改的迫切性與必要性已經(jīng)具備。另一方面，煤炭的價格不再上漲，電價就不會再漲，因電價太高而造成不穩(wěn)定的情況不會出現(xiàn)。”林伯強對法治周末記者分析。
13年后改革重啟
2002年國務院下發(fā)的5號文，可以看作電力體制改革的開端。“打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優(yōu)化資源配置，促進電力發(fā)展，推進全國聯(lián)網(wǎng)，構建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。”5號文如此陳述電力體制改革的目的。
5號文提出了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競價上網(wǎng)”的電改路徑和目標。在這樣的設計下，2003年國家電力監(jiān)管委員會成立，開始履行電力市場監(jiān)管者的職責，以求實現(xiàn)“政監(jiān)分開”。同一年，剛剛成立6年的國家電力公司被分拆，其管理的資產(chǎn)按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類業(yè)務被劃分，并分別進行了資產(chǎn)重組，“廠網(wǎng)分離”的改革完成。
但是在“主輔分離”的問題上，因為國家電網(wǎng)與國資委[微博]的意見相左，這方面的改革在2008年陷入了僵持。直至2011年9月，電網(wǎng)公司的勘測設計企業(yè)、火電、水電施工企業(yè)和電力維修企業(yè)才被剝離，同時并入新成立的中國電建和中國能建，“主輔分離”的改革完成。
然而，由于遭受了重重阻力，5號文件的改革陷入了僵局。改革期間，“放開兩頭、管住中間”的體制構架不斷被強調，但“買電賣電”的電網(wǎng)企業(yè)始終處于絕對壟斷地位，發(fā)電側和用電端并沒有形成真正的市場。13年的時間，預期的4個目標僅完成了一半：廠網(wǎng)基本分開，主輔分離。
“交易機制缺失，資源利用效率不高。價格關系沒有理順，市場化定價機制尚未完全形成。政府職能轉變不到位，各類規(guī)劃協(xié)調機制不完善。立法修法工作相對滯后，制約電力市場化和健康發(fā)展。”9號文認為這些問題都需要改革來解決。
在參與了9號文件方案討論的華北電力大學經(jīng)濟與管理學院教授曾鳴看來，加強電力系統(tǒng)的整體規(guī)劃、對新型電力治理體系管理框架的頂層設計等整體布局，表明了本輪電改與2002年有著本質上的不同。
本輪電改的核心價值取向是旨在建立一個綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動我國順應能源大勢的電力生產(chǎn)、消費及技術結構整體轉型。而上輪電改的價值取向旨在通過廠網(wǎng)分開、打破壟斷、引入競爭、剝離關聯(lián)交易，加快擴大電力供給規(guī)模。
“從核心價值取向的差異上就可看出，此次電改絕對不是12年前5號文的延續(xù)，而是超越。”曾鳴說。
行政干預與壟斷成最大阻力
“此次電改最困難的部分，就是如何盡可能消除改革的阻力，保證改革順利進行。”上海金融與法律研究院研究員聶日明對記者分析。
在電力體制改革的諸多問題中，市場化與破除壟斷一直都是無法回避的焦點。國家能源局副局長王禹民認為，電力體制改革要重點解決5個問題，其中就有3個問題涉及到市場化：要還原電力商品屬性，形成由市場決定電價的機制，以價格信號引導資源有效開發(fā)和合理利用；要構建電力市場體系，促進電力資源在更大范圍內優(yōu)化配置；要逐步打破壟斷，有序放開競爭性業(yè)務，調動社會投資特別是民間資本積極性，促進市場主體多元化。但實現(xiàn)市場化與破除壟斷的行程注定艱辛，5號文用了13年的時間只完成了一半的電改目標，過程中面臨的阻力可想而知。
其中最大的阻力，來自于國家電網(wǎng)的壟斷與政府過多的行政干預。聶日明認為，電價的形成受到兩方面因素的干預：第一，政府通過直接定價或者指導定價的行政干預；第二，目前的電力市場結構導致價格扭曲，輸配環(huán)節(jié)處于絕對壟斷，賣電與買電繞不開國家電網(wǎng)。因此，解決行政干預與破除行業(yè)壟斷，是電改能否成功的關鍵。
在聶日明看來，國家電網(wǎng)2013年全年營業(yè)收入超過2萬億元，占年GDP的3.6%，作為巨無霸央企，挾電網(wǎng)安全和社會穩(wěn)定的名義，拒絕實質性的橫向與豎向的拆分，國家電網(wǎng)成為過去十幾年電改最大的阻力。不拆分在橫向絕對壟斷的電網(wǎng)，僅放開上下游電價，只可能是放任電網(wǎng)憑借壟斷地位汲取上下游企業(yè)的利潤。
對于國家電網(wǎng)的壟斷，業(yè)內人士也是詬病已久。
“目前無論是各企業(yè)自主發(fā)的余電還是各大發(fā)電廠發(fā)的電，其想要實現(xiàn)銷售都必須走國家電網(wǎng)，將電賣給國家電網(wǎng)公司，然后國家電網(wǎng)統(tǒng)一加價銷售給終端用戶。購與銷的資格牢牢掌握在國家電網(wǎng)手里。”在山東東營某自主發(fā)電企業(yè)工作的劉楠(化名)曾對法治周末記者表示。
“一方面，應該嚴格執(zhí)行9號文要求的豎向拆分國家電網(wǎng)，剝離電力交易、售電、系統(tǒng)調度的職能，只保留其必要的輸配職能和普遍服務的義務。另一方面，進一步消除行政部門的干預，并將政府的管制(如輸配成本核定、落實電網(wǎng)無歧視準入的監(jiān)管)置于陽光之下。唯有如此，9號文推出的電力改革才有可能順利地展開。”聶日明說。
曾鳴同時強調，推進市場化的同時，頂層設計應更加被重視。曾鳴認為，市場化是手段而不是目標，電力體制改革的終極目標應當是：在安全經(jīng)濟滿足全社會用電需求的情況下，同時做到節(jié)能環(huán)保。而實現(xiàn)這一目標，頂層設計尤為重要。
作為一項系統(tǒng)性工程，電改是涉及全行業(yè)的“鏈式改革”而非以往的“點式改革”。政府在改革的頂層設計階段對于如何用“看得見的手”設計、構建一個與改革目標相銜接的現(xiàn)代化法律、政策和監(jiān)管體系，應當發(fā)揮主導性甚至決定性作用。“從這個意義上說，政府能否正確地發(fā)揮好上述作用，才是本輪電改成敗的關鍵。”
“本輪電改的關鍵不在于電力企業(yè)的拆分重組和盈利模式的改變，而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設計，其中政府能否通過立法實現(xiàn)國家電力治理體系和治理能力的現(xiàn)代化至關重要。”曾鳴表示。
電改將影響供需雙方
曾鳴認為，此次方案是對我國過去“計劃式經(jīng)營”電力體制的一次顛覆性變革，真正的放權于市場，發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、用戶的生產(chǎn)經(jīng)營模式都會有較大變動。
聶日明分析后也認為，此次電改如果能順利推進，電力行業(yè)的供需兩端都會受到影響。
一方面，作為供給方的發(fā)電企業(yè)會受到影響。
第一，發(fā)電企業(yè)的經(jīng)營模式會有變動。9號文提出，各省應全額安排可再生能源發(fā)電、新增用電需求優(yōu)先使用清潔能源、鼓勵清潔能源與用戶直接交易、跨省輸送新能源由國家發(fā)改委協(xié)調等措施，并首次提出充分運用利益補償機制為清潔能源開拓市場空間。在這樣的規(guī)定下，未來新能源的投資規(guī)模會加大，新能源電力市場化的步伐也會因此加快。
第二，發(fā)電企業(yè)的效益會出現(xiàn)兩極分化。當前的供電模式，是由發(fā)電企業(yè)將電賣給電網(wǎng)，然后由電網(wǎng)賣給用戶。電改之后，發(fā)電廠可以直接與用戶進行溝通。這樣的情況下，注重效率與成本控制的發(fā)電企業(yè)，將會擴大自己的供電范圍，通過薄利多銷等方式擴大自己的市場份額。而對于原本不注重生產(chǎn)方式的企業(yè)，績效會變得更差的企業(yè)。勢必會出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰與兩極分化的現(xiàn)象。
另一方面，作為需求方的用電企業(yè)會受到影響。
第一，工商企業(yè)的電價會降低。一直以來，工商業(yè)用電占全社會用電量的八成左右，居民和農業(yè)用電量占了剩下的兩成，電網(wǎng)用工商業(yè)電價利潤補貼居民電價虧損。電改實現(xiàn)完全市場化和取消交叉補貼之后，工商企業(yè)等經(jīng)營性電價將會因市場競爭而獲益，電價會因此下降，從而成本降低利潤增加，上繳稅收也會增加。
第二，居民、農業(yè)等非經(jīng)營性電價雖然會有一定浮動，但政府可能會從增加的稅收中拿出一部分費用補貼居民電價，所以影響不大。
法律政策的配套需要跟上
“立法修法工作相對滯后，制約電力市場化和健康發(fā)展。現(xiàn)有的一些電力法律法規(guī)已經(jīng)不能適應發(fā)展的現(xiàn)實需要，有的配套改革政策遲遲不能出臺，亟待修訂有關法律、法規(guī)、政策、標準，為電力行業(yè)發(fā)展提供依據(jù)。”9號文指出。
專家們對記者表示，這些法律法規(guī)的制定，難度并不小：不是簡單對電力法等電力行業(yè)的法律進行修訂，而是要基于整體布局與改革進程進行制定。
第一，修訂電力法。
“2002年至今，電力法及其配套的電力行政法規(guī)既未得到修訂，也未予以廢止，至今還在繼續(xù)維系著原有格局不變。”曾鳴曾對法治周末記者表示。林伯強也認為，隨著我國經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，電力法已無法滿足目前電力市場化改革的需要，亟待進行修改。
曾鳴認為，重新制定電力法，新電力法的核心價值取向應由過去的“加快發(fā)展、保障供應”轉向“綠色低碳、節(jié)能優(yōu)先”，絕不是僅定在原來基礎上的文字增刪修訂，而應作“革命性”的重塑。與此同時，還要與可再生能源法、節(jié)約能源法等配套法規(guī)相銜接，形成涵蓋電力供應、消費、技術、體制諸方面的電力法規(guī)體系。
曾鳴表示，應當在新電力法中做到4個明確：明確建設能源節(jié)約型社會中全社會和全體公民必須承擔的法律義務；明確國家電力工業(yè)綜合資源規(guī)劃設計主體的法律定位；明確電力市場主體各自的法律定位，尤其是規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)強化公用事業(yè)的性質以及作為IRP實施主體的功能定位；明確保障、鼓勵分布式發(fā)電、微電網(wǎng)和智能化電網(wǎng)大力發(fā)展的相關條款。
第二，出臺配套的政策措施。
盡快出臺與新電力法相配套的政策措施，建立相應的監(jiān)督機制和實施保障機制。聶日明認為，由于電改涉及到對于行政干預、價格管制、市場化等改革，勢必要對相應的行政許可法、反壟斷法等相關法律進行修訂。
“盡管電力改革很復雜，但有一些因素也是共性的，比如行政壟斷、價格管制等。以此次電改為契機，對類似壟斷行業(yè)的相關法律進行修訂，不僅助力電改，也為以后的其他領域改革鋪路。”聶日明說。
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