廈門大學(xué)能源政策研究院院長林伯強(qiáng)
國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（簡稱“國家油氣管網(wǎng)公司”）近日成立，目標(biāo)是擴(kuò)大上游油氣資源供應(yīng)環(huán)節(jié)以及下游銷售環(huán)節(jié)的開放水平，統(tǒng)一中游油氣集輸環(huán)節(jié)高效運(yùn)行監(jiān)管，優(yōu)化油氣資源配置效率，保障我國能源安全的改革思路。這標(biāo)志著我國油氣體制改革步入一個(gè)新階段。
實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)運(yùn)分離”和“運(yùn)銷分離”，有利于油氣市場(chǎng)多元化競(jìng)爭(zhēng)。油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施獨(dú)立核算、獨(dú)立運(yùn)營，對(duì)于促進(jìn)油氣領(lǐng)域上下游競(jìng)爭(zhēng)，提升油氣系統(tǒng)效率具有意義。由于油氣管網(wǎng)設(shè)施天然存在壟斷特性，政府希望通過落實(shí)第三方市場(chǎng)主體準(zhǔn)入機(jī)制，更好還原油氣產(chǎn)品的商品屬性，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮資源配置作用，進(jìn)而推進(jìn)油氣行業(yè)市場(chǎng)化改革。
長期以來，由于油氣主干管道由各大國有油氣企業(yè)分別建設(shè)各自運(yùn)營，成立國家管網(wǎng)公司對(duì)油氣管網(wǎng)進(jìn)行統(tǒng)籌建設(shè)運(yùn)營和統(tǒng)一調(diào)度，可以減少管道系統(tǒng)互不聯(lián)通造成的管輸效率問題，有利于提高全國油氣資源管輸效率。一方面，明確全國主干管網(wǎng)的建設(shè)運(yùn)營責(zé)任主體，有利于管網(wǎng)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，避免重復(fù)投資，加快油氣管網(wǎng)建設(shè)進(jìn)度。另一方面，國家油氣管網(wǎng)公司成立，還可以降低運(yùn)營環(huán)節(jié)的不透明度，減少管輸成本信息的獲取成本，使油氣市場(chǎng)的供求關(guān)系反映價(jià)格，促進(jìn)油氣行業(yè)市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制的完善。
妥善設(shè)計(jì)資產(chǎn)整合方案
對(duì)于國家油氣管網(wǎng)公司而言，整合全國管網(wǎng)資源，實(shí)現(xiàn)無歧視公平開放，正式運(yùn)營可能還需要一定時(shí)間，因?yàn)榇嬖谝恍┍容^棘手的問題。而且國家油氣管網(wǎng)公司進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度也需要一定時(shí)間磨合，所以短期內(nèi)需要依靠三大國有石油公司協(xié)調(diào)配合，以保障過渡期內(nèi)全國油氣管網(wǎng)的正常有效運(yùn)行調(diào)度。
現(xiàn)有管網(wǎng)資產(chǎn)的定價(jià)和處置是目前最迫切的問題。三大石油公司都是上市公司，對(duì)現(xiàn)有油氣管網(wǎng)資產(chǎn)的評(píng)估和整合涉及諸多利益相關(guān)方。切實(shí)保障市場(chǎng)投資者權(quán)益就需要響應(yīng)市場(chǎng)投資者訴求，妥善設(shè)計(jì)油氣管網(wǎng)資產(chǎn)整合方案。由于油氣管網(wǎng)資產(chǎn)的剝離可能會(huì)對(duì)三大國有石油公司利潤造成較大影響，需要市場(chǎng)化、公平處理三大國有石油公司持有的國家管網(wǎng)公司股份，使投資者的損失得到相應(yīng)彌補(bǔ)。
如何處理國家管網(wǎng)公司與省級(jí)管網(wǎng)公司的關(guān)系是一個(gè)重大議題。《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施意見》中僅指出鼓勵(lì)省級(jí)管網(wǎng)資產(chǎn)以市場(chǎng)化方式并入國家管網(wǎng)公司，但由于各個(gè)地方油氣管網(wǎng)發(fā)展程度不同，利益訴求各異，而且各個(gè)管網(wǎng)公司股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，要真正妥善處理國家管網(wǎng)與省級(jí)管網(wǎng)之間關(guān)系絕非易事。
此外，目前進(jìn)口氣價(jià)格倒掛帶來的成本負(fù)擔(dān)，在國家管網(wǎng)公司成立之后如何處理，也尚無一個(gè)明確方案。目前進(jìn)口管道天然氣存在進(jìn)口氣價(jià)和國內(nèi)門站價(jià)倒掛的現(xiàn)象。在管網(wǎng)公司成立之前，這部分虧損通常在中石油系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行消納。根據(jù)公司公告，中石油2018年管道業(yè)務(wù)貢獻(xiàn)歸母公司凈利潤近30%，在管網(wǎng)資產(chǎn)剝離之后，進(jìn)口氣價(jià)格倒掛產(chǎn)生的成本如何分擔(dān)也是不容忽視的問題。
提升上游供應(yīng)能力和效率
對(duì)于上游企業(yè)而言，國家油氣管網(wǎng)公司成立，將明確打破以往以大型國有油氣企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)運(yùn)儲(chǔ)銷一體化的經(jīng)營格局，下游客戶對(duì)上游供應(yīng)商的選擇可以更加多樣化，三大石油公司將會(huì)面臨更大競(jìng)爭(zhēng)壓力。短期來看，國家管網(wǎng)公司的成立并不會(huì)顯著改變上游供應(yīng)結(jié)構(gòu)。
長遠(yuǎn)來看，上游產(chǎn)品可以更加暢通地進(jìn)入到下游。伴隨著上游勘探開發(fā)領(lǐng)域以及油氣進(jìn)口領(lǐng)域開放程度的不斷提高，更多有實(shí)力有技術(shù)的油氣企業(yè)將進(jìn)入上游環(huán)節(jié)參與競(jìng)爭(zhēng)。上游環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)加劇，有利于刺激上游企業(yè)創(chuàng)新技術(shù)手段與管理方法，提升我國境內(nèi)油氣勘探開發(fā)效率，降低國內(nèi)油氣勘探開發(fā)成本，也有利于刺激海外油氣資源進(jìn)口供應(yīng)，拓展海外油氣資源進(jìn)口渠道，實(shí)現(xiàn)油氣資源上游供應(yīng)能力和效率的整體提升。
對(duì)于煤層氣供應(yīng)商為代表的非常規(guī)油氣供應(yīng)商而言，管網(wǎng)公司的成立和管網(wǎng)無歧視開放有利于促進(jìn)煤層氣等非常規(guī)油氣資源的消納，其競(jìng)爭(zhēng)力有望得到提升。當(dāng)前煤層氣存在消納問題，增強(qiáng)無歧視管輸能力可以充分利用煤層氣的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，有助于非常規(guī)氣的發(fā)展。
對(duì)于管網(wǎng)公司而言，首要問題是如何真正實(shí)現(xiàn)管道運(yùn)輸容量的無歧視開放。雖然國家油氣管網(wǎng)公司已經(jīng)成立，由于缺乏相應(yīng)的管網(wǎng)開放標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管約束，管網(wǎng)設(shè)施的無歧視開放還需時(shí)日。目前如何實(shí)現(xiàn)對(duì)管道運(yùn)輸容量的公平分配和合理定價(jià)，尚未有權(quán)威的規(guī)章制度可供參考。對(duì)未達(dá)到公平開放標(biāo)準(zhǔn)的管道運(yùn)輸使用，也尚未有明確的監(jiān)管辦法和懲罰措施。此外，管網(wǎng)相關(guān)運(yùn)營信息如何做到公開透明，并且做到及時(shí)公布，也是一個(gè)尚待解決的問題。
對(duì)下游企業(yè)而言，國家油氣管網(wǎng)公司的成立對(duì)其影響各不相同。對(duì)于下游大用戶而言，國家油氣管網(wǎng)公司的獨(dú)立運(yùn)營，能夠使其獲得更多的選擇權(quán)和議價(jià)權(quán)。在國家油氣管網(wǎng)公司成立之前，下游大用戶企業(yè)對(duì)供應(yīng)商的選擇余地較小，不具備議價(jià)主動(dòng)性。今后下游企業(yè)可供選擇的油氣來源會(huì)有所增加，預(yù)期議價(jià)能力會(huì)有所提升。
對(duì)地方管網(wǎng)影響則不盡相同。對(duì)于如廣東省管網(wǎng)等采取“允許代輸”模式，其公平開放辦法已實(shí)施多年，影響會(huì)較小。對(duì)于如浙江省管網(wǎng)這類實(shí)行“統(tǒng)購統(tǒng)銷”模式的省管網(wǎng)企業(yè)，需要盡早謀劃運(yùn)營模式的轉(zhuǎn)變。對(duì)于陜西省這類管網(wǎng)運(yùn)輸能力過剩的省管網(wǎng)企業(yè)，在油氣管道無歧視開放的大背景下，部分閑置的管輸能力能夠得到更好利用。
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